Licenciado en Comunicación Social y doctorando en Comunicación Social, ambos por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Se desempeña como becario doctoral financiado por la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Córdoba(SECyT-UNC), Argentina.
Doctora en Administración por la Universidade Federal da Bahia, Brasil, y Magister en Administración Pública por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Es investigadora adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina.
Doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, y Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Villa María, Argentina. Es investigadora asistente del CONICET, Argentina.
El artículo analiza las estrategias de comunicación gubernamental sobre transparencia en Argentina. Se examinan dos portales de gobierno abierto en ámbitos subnacionales de la provincia de Córdoba implementados durante el período 2016-2020. El argumento plantea que estos modernos repertorios tecnológicos operan como dispositivos que pueden ser interpretados desde dos perspectivas: por un lado, como zona intermedia entre lo que en el campo de la comunicación política se diferencia como comunicación gubernamental y marketing político, y, por otro, como resultante de la promoción estatal de las tecnologías y de los portales de transparencia en sí, antes que procesos que expandan prácticas de democratización digital. En lo metodológico, el corpus está compuesto por los dos portales de gobierno abierto lanzados en el período en cuestión, discursos políticos y noticias en la prensa local sobre estas iniciativas. El artículo presenta los primeros resultados dentro de un esquema de análisis exploratorio que ensaya dimensiones sobre los dispositivos de gobierno abierto, dentro de una problematización crítica de los procesos sociales y políticos en el cual emergen estos valorados dispositivos.
The article addresses government communication strategies on transparency in Argentina. For this, it examines two Open Government portals in sub-national areas of the province of Córdoba implemented during the period 2016-2020. The argument states that these modern technological repertoires operate as devices that can be interpreted from two perspectives: on the one hand, as an intermediate zone between what in the field of political communication differs as government communication and political marketing; and, on the other, as a result of the state promotion of technologies and transparency portals per se rather than processes that expand digital democratization practices. Methodologically, the corpus is made up of the two Open Government portals launched in the period in question, political discourses and news in the local press about these initiatives. The article presents the first results within an exploratory analysis scheme that tests dimensions on the Open Government devices, within a critical problematization of the social and political processes in which these valued devices emerge.
Desde hace dos décadas se han desarrollado estudios sobre el vínculo, cada vez más
consolidado, entre las interacciones digitales y las gestiones estatales a nivel
global. En ese marco, varios gobiernos en Argentina avanzaron en la implementación
de portales de gobierno abierto (en adelante GA). Este tipo de iniciativas implica
una política comunicacional que pone a disposición de la ciudadanía un conjunto de
datos sobre las acciones de los gobiernos, de tal manera que se provee información
útil para su conocimiento y su posterior utilización (
Este paradigma de gestión se sostiene no solo en el diagnóstico de la desconfianza
ciudadana sobre la rendición de cuentas públicas, sino en que estimula el debate
público en la toma de decisiones, como se postula desde la conceptualización de una
democracia digital. Actualmente, el GA se consagra en los circuitos internacionales
desde las nuevas condiciones de modernización estatal y orienta procesos que apelan
a los valores de transparencia, participación y colaboración; a decir de
En este artículo presentamos una aproximación exploratoria sobre las estrategias
comunicacionales del GA, y tomamos como referencia dos portales en la provincia de
Córdoba, Argentina: el Portal de la Ciudad, dependiente de la Municipalidad de
Córdoba, y Gestión Abierta, del gobierno de la provincia de Córdoba. La intención es
analizar, por una parte, los contextos en que se implementan las interacciones
digitales, y por la otra, cómo los portales, parafraseando a
Como antecedentes y líneas de investigación sobre la expansión de portales de
gobierno reconocemos cuatro campos, los cuales postulamos como interlocutores de
esta pesquisa, dentro de una lista verdaderamente profusa (
En el primero identificamos estudios que focalizan los procesos políticos
asociados a las plataformas ( En el segundo, estudios que plantean la vinculación del GA al ciclo de
las políticas públicas o a su impacto en las administraciones estatales
( En el tercero reconocemos aquellas líneas que analizan la implementación
de portales web en niveles subnacionales en diversos casos argentinos de
estudio ( En el cuarto campo detectamos que en varios países latinoamericanos las
investigaciones analizan el establecimiento de mecanismos de control y
seguimiento en las burocracias públicas mediante la elaboración de
distintos índices (
Más que construir índices y cuantificar procesos, procuramos centrarnos en las coyunturas políticas de implementación del GA que dan lugar a una serie de interrogantes sobre lógicas de diferenciación entre la gestión en distintos niveles subnacionales: el municipal y el provincial. Desde este razonamiento, construimos un esquema de análisis con base en los antecedentes teóricos de la temática y los trabajos precedentes sobre la arena tecnológica en ámbitos estatales. De este modo, vinculamos el tópico dentro de los estudios sobre la administración pública con algunas tesis sociológicas sobre tecnología y prácticas políticas contemporáneas. Estas coordenadas analíticas posibilitaron realizar una primera exploración empírica del instrumento digital en el que cada uno de los gobiernos analizados centralizaron sus políticas de apertura de datos públicos y participación ciudadana.
En el rubro metodológico, el corpus está compuesto por el portal de transparencia
implementado en 2016 por la Municipalidad de Córdoba
Como estructura argumentativa del artículo proponemos cuatro ejes. En el primero
desarrollamos aspectos teóricos que atienden conceptualmente el avance de las
tecnologías de información y su influencia en los procesos democráticos, con
hincapié en algunas distinciones y binomios analíticos. En el segundo presentamos
los fundamentos teórico-metodológicos basados en la noción de
Los cambios tecnológicos asociados al mejoramiento de la calidad democrática y a las
transformaciones de los contextos electorales han propiciado un fuerte y vertiginoso
entusiasmo experimentalista. Asistimos a una etapa en donde lo digital opera en
todos los niveles de la realidad social, para un número de secuencias cada vez más
extendidas de nuestra cotidianidad (
Nuestro interés se focaliza en entender cómo se actualizan en este presente algunos
componentes del vínculo entre democracia y comunicación política. Ubicamos el
fenómeno en la denominada sociedad de la información (
En concreto, la literatura especializada consagra dos posturas antagónicas. Por un
lado, los denominados optimistas o integrados, que se caracterizan por su entusiasmo
sobre las potencialidades tecnológicas y sus bondades para disminuir la brecha entre
gobernantes y gobernados (Ramírez, 2011;
Al dejar de lado ambas posiciones antitéticas, nuestra postura destaca que no se
trata de una discusión acerca de los medios tecnológicos en sí, sino sobre cómo se
presentan estos entornos tecnológicos en la búsqueda de legitimidad pretendidamente
democrática en ciertos segmentos de la ciudadanía (
Existen distintas disputas teóricas relativas a la CG como concepto y como práctica.
Para
Sin embargo,
Además, los debates sobre CG se bifurcan según la construcción democrática que
proponen. Una perspectiva focaliza en la CG una obligación de los gobiernos de
comunicar su acción política y sus decisiones, con lo que busca construir consensos
para la aceptación de sus proyectos y políticas. En este caso, los analistas se
refieren a la legitimación
También encontramos perspectivas centradas en el derecho a la información y posturas
basadas en el diálogo público y la construcción de las decisiones vinculantes en
torno a lo común (
Las técnicas del MP afectan los intercambios en plataformas 2.0, y con frecuencia
trastocan analíticamente cualquier definición de la CG. Esto debido a que, en la
práctica, el MP refiere a “un conjunto de modos de pensamiento y de acción que
puedan promover y realizar una eficiente relación de poder en favor de ideas,
personas e instituciones políticas” (
Desde la década de los ochenta, se desarrollaron y aplicaron con más frecuencia
prácticas del
Paralelamente, se afianzó la “industria consultora” (
En forma progresiva, la gestión pública en su funcionamiento habitual también
involucró estos saberes a menudo considerados tecnocráticos. De este modo, entre las
“bondades” del MP se reconocen aquellas estrategias de comunicación que buscan
mecanismos de identificación de los públicos -ya no de la “ciudadanía”-, y ponen al
alcance de los gobiernos “las herramientas de trabajo que le permitan construir un
programa coherente, investigar al electorado para adecuar ese programa a las
expectativas de la gente, y definir una estrategia de conjunto” (
Por último, resta diferenciar conceptualmente las nociones de democracia digital (DD) y de gobierno electrónico (GE), emergentes en el contexto de la reforma del Estado de los años noventa. En primer lugar, el GE fue concebido como una estrategia estatal que minimiza los costos de información de la ciudadanía en los sistemas democráticos, lo que posibilita nuevos mecanismos de rendición de cuentas, vertical y horizontal.
Se implementa en distintas instancias o niveles de interacción entre el Estado y la
ciudadanía; por lo general, refiere a información de gobierno, trámites y vínculos
con lo sectorial-empresarial, y, habitualmente, están asentadas en un modelo
gerencial de gestión pública basado en el ciudadano-cliente. La noción de
En cambio, la propuesta de una DD se asocia a un modelo político de gestión pública
(
De acuerdo con
En la actualidad, los debates semánticos en torno a GA apelan tanto al
fortalecimiento de la apertura institucional como a la generación de capacidades de
gestión colaborativa respecto a la sociedad civil (
Como expresan Grandinetti y Miller (2020), GA es una categoría tanto polifacética
como multidimensional. En este carácter complejo, la emergencia del GA se asocia con
tres procesos (
La decisión metodológica de ubicar a los portales de GA como nuestras principales unidades de análisis se basa en tres criterios interrelacionados. Primero, al considerar que las TIC tienen un lugar preponderante en el análisis basado en el supuesto del acceso universal, las consideraciones sobre GA, tanto celebratorias como desencantadas, no responden a las preguntas en torno a la accesibilidad en sociedades desiguales, a la calidad de las informaciones o al impacto en la ciudadanía en la resolución de los problemas públicos. Por ello, la accesibilidad representa un primer núcleo problemático en nuestro análisis y fundamenta la decisión -al menos en este artículo- de no considerar la recepción en la ciudadanía de estas estrategias comunicacionales.
Segundo, el hecho de considerar a los portales de GA como objetos de exploración
implica reconocer la puesta en funcionamiento de una forma de configurar y generar
prácticas de participación ciudadana. Como sostiene
Tercero, la decisión de analizar los entornos que ofrecen los sitios de GA para las interacciones entre gobierno y ciudadanía, se relaciona con nuestra hipótesis de trabajo, esto es, que su implementación se vincula a dinámicas propias de la competencia política que las gestiones buscan invisibilizar a partir de una pretendida neutralidad tecnológica. En concreto, nos referimos a las condiciones de posibilidad (ideologías políticas y estrategias electorales, por mencionar algunas) en las cuales los portales se implementan, lo que permite interpretar por qué el sitio ofrece ciertas marcas discursivas y no otras. Veremos en el análisis si estas particularidades repercuten o no en los procesos de apertura de datos.
A la vez, corroboramos si los factores que se movilizan en la adopción de políticas
públicas en materia de GA se corresponden o no con los postulados por estudios
similares (
Además de los criterios metodológicos antes mencionados, utilizamos un esquema de
interpretación con tres dimensiones que ordena el análisis propuesto. Se trata de
categorías de registro empírico que permiten operacionalizar el concepto de
dispositivo aplicado a los sitios web, basándonos en “el análisis de las
oportunidades de interacción” (
El recorte temporal que tomamos de referencia (2016-2020) recupera la antesala de las elecciones para la gobernación provincial en 2019, en la que los funcionarios a cargo de los poderes ejecutivos municipal y provincial compitieron por la gobernación de Córdoba. Puntualmente, las dimensiones nos permiten estudiar tanto el contexto de implementación como ambos portales en sí desde un punto de vista exploratorio. Estas son:
Aspectos contextuales: condiciones de posibilidad de los procesos de
implementación de los portales, como normativas locales, políticas de
transparencia precedentes, sistemas de premiación internacional y el
lugar de GA en las coyunturas locales. Además de la institucionalización
formal en una determinada estructura estatal, esta dimensión tiende a
analizar otros factores no contemplados en los procesos de
institucionalización; en estudios recientes como el de Marcas descriptivas de los portales: características de la construcción
institucional o de diferenciación, de los portales de GA, ejes
discursivos para la presentación de la información. Es lo que Entornos de participación, transparencia y colaboración: posibilidades de
interacción que ofrecen los portales de GA y aspectos asociados a la
legibilidad/inteligibilidad de los datos proporcionados. Esta dimensión,
que
La noción de dispositivo también permite considerar y poner de relieve las
condiciones de posibilidad de la legitimidad en torno a las plataformas de GA. Si
partimos de que un dispositivo “es la red” (
Desde el pleno auge del neoliberalismo en Latinoamérica, el discurso de la
transparencia en Argentina estuvo vinculado a la gestión de los recursos públicos.
La preocupación estatal por eliminar las “cajas negras” presupuestarias se asociaba
a los lineamientos de política fiscal instalados por el Fondo Monetario
Internacional, por medio del Código de Transparencia Fiscal y de lo que se denominó
la segunda generación de la Reforma del Estado (
En la provincia de Córdoba, el tema de transparencia adquiere estatus normativo en
2003, con la Ley de Administración Financiera y del Control Interno de la
Administración General del Estado Provincial (Argentina). No obstante, desde el
proceso de Reforma del Estado provincial, en 2000, encontramos antecedentes en torno
a la transparencia activa. En la ciudad de Córdoba, la Ordenanza Nº 10.560,
sancionada en 2002, es la primera normativa de acceso a la información pública (en
adelante AIP) en la órbita del municipio (ver
Fuente: elaboración propia con datos del
Municipio
Provincia
2002. Ordenanza Nº 10560 que es la primera
normativa de AIP
1999. Ley Nº 8803 de Acceso al conocimiento de
los actos del Estado
En ese contexto, la transformación de la gestión pública, en términos de eficacia y
transparencia de la gestión, daba cuenta de un proceso de democratización
minimalista, como lo promovían los organismos internacionales. Como el mercado era
considerado la esfera preminente, lo que se buscaba por parte del Estado era la
disponibilidad de información para disminuir la incertidumbre en las transacciones
de los agentes privados. En este marco, se promueve el
Para 2006, un relevamiento arrojó que más del 50% de los municipios de la provincia
de Córdoba contaba con portales oficiales (
Estos datos deben ser leídos en torno a dos acontecimientos interrelacionados: los debates sobre transparencia de gobierno suscitados a partir de la promoción de los organismos internacionales, y las transformaciones administrativas y la modernización del Estado resultante de esos debates durante la década precedente. En ambos casos, la digitalización fue asociada a grandes avances en términos de democratización y eficacia de la gestión, aspectos que condujeron a procesos de institucionalización o normativización de distintas figuras legales.
En 2016, el Congreso Nacional aprobó la Ley de Acceso a la Información Pública en
Argentina, que condensa algunos de los avances formales sobre las responsabilidades
del Estado y la transparencia. Entre 2016 y 2018 hubo un avance visible del
desarrollo de estas iniciativas en torno al GA, en un contexto signado por la
demanda pública y los programas de apoyo nacionales. Específicamente, identificamos
el Programa Página Web Municipal que llevó a cabo el Ministerio de Modernización de
la Nación. En marzo de 2016, el periódico de mayor tirada provincial lo tituló
“Crece en el interior el gobierno abierto” (
Además, en el caso de la ciudad de Córdoba, en 2016 se llevó a cabo una reunión entre
el Ministro de Modernización de la Nación y el intendente de la ciudad de Córdoba, a
partir de la cual sucedieron varios acontecimientos de relevancia en torno al GA en
el orden municipal. El diario provincial registra: “El gobierno nacional dijo que
quiere que la ciudad de Córdoba se modernice” (
El lanzamiento de la plataforma de GA desde el gobierno de la Municipalidad de
Córdoba se transformó en una de las políticas más emblemáticas de la gestión, en
consonancia con los lineamientos del Estado nacional desde la presidencia de
Mauricio Macri (2015-2019). La implementación de la plataforma registró una notable
promoción desde el municipio y sus funcionarios no dejaron de referenciarla con los
medios de comunicación o en sus propias redes sociales. Esa experiencia fue
presentada como una respuesta al problema público de la corrupción y de la falta de
accesibilidad a la información en la instancia local, es decir, como una avanzada
tecnológica o
Por su parte, dos años más tarde, en 2018, el gobierno de la provincia de Córdoba puso en funcionamiento su propia plataforma de GA. Si bien en esta esfera estatal se registra un interés por la digitalización de los servicios y la apertura de datos, el lanzamiento de la plataforma no tuvo el mismo tono celebratorio registrado a nivel municipal. En este caso, la experiencia fue escasamente promocionada desde la información gubernamental y en la prensa, y tampoco tuvo un lugar central en los discursos de los funcionarios provinciales. No obstante, el Estado provincial avanza en el desarrollo de sitios de gobierno electrónico, como Ciudadano Digital o el portal de Compras y Contrataciones.
El surgimiento de ambos portales de GA debe ser entendido en un contexto de demandas
internacionales en torno a la transparencia, pues se erigió en la nueva agenda
preeminentemente identificada con el paradigma y las tecnologías en torno a GA. La
mirada internacional, que opera a través de premios e invitaciones a los
implementadores como
Tanto a nivel local como internacional existen varias organizaciones no
gubernamentales que son actores políticos que encuentran en la transparencia, la
participación y la colaboración, no solo demandas sino un modo ineludible de
disputar recursos. Por esto, rápidamente se establecieron diversos incentivos a la
apertura estatal, desde premiaciones, distinciones y membresías hasta la
construcción de
Fuente: elaboración propia con datos del relevamiento de medios
gráficos (2016-2019).
Gobierno municipal
Gobierno provincial
2016. Premio otorgado por la Fundación
Conocimiento Abierto, por alcanzar el primer puesto en el índice
2016 de Datos Abiertos en ciudades argentinas.
2017. recibe la distinción Global Reporting
Iniciative (GRI)
También es posible afirmar que ambas plataformas de GA dan cuenta de las influencias
que reciben en cuanto a la circulación de ideas provenientes de distintos ámbitos.
Además de las acciones de incidencia pública desarrollada por los actores locales
(Red Ciudadana Nuestra Córdoba) y de la agenda establecida por los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (en adelante ODS) promovidos por la ONU, identificamos algunos
funcionarios o personalidades que, desde su lugar, como trabajadores en las
burocracias, participan activamente en la circulación de las ideas asociadas al GA
en la provincia de Córdoba. Su agencia está dada por su capacidad de permear en
distintos espacios de poder al mismo tiempo: universidades, congresos
internacionales de GA, organismos científicos, etcétera (
La Red Ciudadana Nuestra Córdoba tiene un rol activo a nivel local desde políticas de
transparencia y rendición de cuentas.
En nuestro registro mediático observamos, además, que a medida que se acercaba el
momento de las elecciones, estipuladas para el mes de mayo de 2019, y a pesar de las
disparidades temporales en la implementación de los mencionados portales, se
incrementan las convergencias discursivas entre ambas gestiones en torno al GA,
regularidad que se entendería
Este uso electoralista del GA ha sido particularmente significativo en las
expresiones de los propios candidatos a la intendencia de la ciudad Córdoba. En el
marco de las elecciones municipales en mayo de 2019, los candidatos fueron
consultados por la Red Ciudadana Nuestra Córdoba sobre sus propuestas.
Para nosotros Gobierno Abierto va a ser una política de estado, donde la
transparencia, la participación y la rendición de cuentas sean una realidad. El
portal de datos abiertos debe ser abarcativo de la actividad de todo el
municipio. Una de las premisas principales del Gobierno Abierto es la
participación, la utilización de la información para generar nuevas políticas,
nuevas propuestas, y en definitiva una co-creación de la ciudadanía en la
gestión pública (candidatos de Hacemos por Córdoba, citado en
En efecto, durante todo 2019, en particular, en ambos niveles estatales identificamos: a) una mayor visibilización de acciones de promoción del GA; b) la referencia desde los gobiernos a las mismas instituciones civiles y redes locales comprometidas con la transparencia y el control ciudadano (Red Ciudadana Nuestra Córdoba); y c) un mismo discurso político asentado en el cumplimiento de “metas” (del Plan de Metas por parte del gobierno municipal y de los ODS en cuanto al provincial), como la gestación de “hitos” -en el desarrollo de distintas acciones estatales enmarcadas en GA-.
Inclusive, ya pasadas las elecciones, esta lógica estratégica de los usos de GA sería
explícitamente revelada por exfuncionarios del gobierno provincial de Córdoba, que
circularon a la estructura de gestión municipal respecto a la versión de GA. Por
ejemplo, la secretaria de la nueva gestión municipal a cargo del área de
Modernización, y exencargada del área homóloga en el gobierno provincial, mencionó:
“No puedo estar publicando información que no se pueda validar como vecino. Si dice
que cambiaste 25 mil luminarias led, y no se pueden georreferenciar, sin respaldo
fidedigno, que se pueda validar, no tiene mucho sentido” (
En el discurso político de la etapa poselectoral se evidencian las diferenciaciones entre el gobierno provincial respecto a la gestión que implementó el Portal de la Ciudad. De este modo, se ilustra cómo el intercambio por el sentido del GA se expresa en el discurso, tanto de candidatos como de funcionarios, bajo los parámetros de lo político/electoral en el plano coyuntural.
Una vez ya desarrollado el contexto de implementación, nos enfocamos a desarrollar las características que adquieren los portales del GA en concreto, Portal de la Ciudad y Gestión Abierta, desde un encuadre analítico-descriptivo. En principio, las reparticiones de las cuales dependen estas instancias son diferentes, lo que condiciona los aspectos comunicacionales de cada portal de transparencia. En el gobierno provincial, las políticas de GA están a cargo de la Secretaría General de la Gobernación. En esta dependencia, los funcionarios responden a un perfil claramente “técnico” que, en realidad, está asociado a matrices liberales más amplias. Además, las referencias al sitio de Gestión Abierta (su nombre institucional) remiten esencialmente a apelaciones de corte liberal-republicano que han sido resignificados, esto es, que la autoridad rinda cuentas.
Como ejemplo, la responsable de esa cartera, Silvina Rivero, se refirió al
lanzamiento del sitio en estos términos:
En la Municipalidad de Córdoba, la política en torno a la transparencia pasa a
constituir el “mito” o la autorrepresentación que la gestión logra o construye de
sí. Tanto es así que la autoproclamada política de
Esta impronta lo diferencia del portal de transparencia del gobierno provincial por la capacidad del municipio para combinar, en los datos que proporciona, estrategias y posicionamientos en la política local con aspectos meramente tecnológicos. Esta tensión también se presenta en la selección de los significantes que constituyeron los ejes organizadores del portal de GA. En este caso, existe un acento discursivo, sobre todo en dos de tres categorías preeminentes en el paradigma de GA: transparencia y participación.
En el proceso de implementación del GA local no pasa desapercibida la mediatización
del funcionario a cargo de la Secretaría de Modernización, Comunicación y Desarrollo
Estratégico, encabezada por Marcelo Cossar (
Fuente: elaboración propia con datos de Portal de la Ciudad y Gestión
Abierta (2016-2019).
Portal de la Ciudad
Sitio de Gestión Abierta
Secretaría de Modernización, Comunicación y
Desarrollo estratégico
Secretaría General de la Gobernación
Agosto de 2016
Septiembre de 2018
Plan de Metas 2016-2019, que definió el
intendente a principio de su gestión, en concordancia con la
Ordenanza Nº 11.942. El plan cuenta con el impulso de la Red
Ciudadana Nuestra Córdoba
Se acordó en septiembre de 2015 con la ONU, la
Agenda 2030 que define los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) y 169 metas para resolver las problemáticas políticas
económicas y ambientales
Transparencia Participación Aplicaciones móviles
Accesibilidad web
Familias y personas Prosperidad Planeta
Asociaciones y paz
El derecho al AIP y las políticas de apertura de datos, en gran medida, se asientan en la organización de la información que los gobiernos, mediante su política de transparencia, pone en disponible en los portales. Por ello, es importante tener en cuenta qué tipos de archivos se pueden obtener y su potencial para ejercer futuras operaciones sobre las bases de datos, para delinear formas de control ciudadano. Además, el grado de actualización de la información es crucial para que la ciudadanía, con pretensiones de ejercer demandas públicas, disponga de los datos necesarios.
En este punto, en términos cuantitativos, el volumen de datos que publicó el
municipio es radicalmente mayor al que se encontraba disponible en el portal de la
provincia durante el período considerado. En 2018, el gobierno municipal presentó el
nuevo portal de Gobierno Abierto, que contenía una cantidad de datos ocho veces
mayor a la que tenía en 2016 (
La transparencia aparece como el eje fundamental en estas dos plataformas. Pero, mientras que en el portal provincial no existe un espacio dedicado exclusivamente a ese significante, en el sitio municipal las referencias son explícitas, al punto que hay una sección exclusiva que engloba todas las acciones en ese sentido. En el municipio, los indicadores de transparencia presupuestaria aparecen bajo la pestaña llamada “transparencia”, de la sección de datos abiertos.
Allí se pueden encontrar las erogaciones divididas por finalidad y función de
reparticiones municipales, incluidas el Concejo Deliberante, el Tribunal de Cuentas
y el Poder Ejecutivo, con sus correspondientes secretarías. En el Portal de la
Gobernación se accede a distintos
El carácter bidireccional de la CG refiere tanto a la necesidad de que el gobierno
informe sobre sus acciones, como a la forma en que los ciudadanos (u otro tipo de
públicos) reciben, recuperan y responden a esas informaciones como parte integrante
del proceso comunicativo (
En el caso del portal de la municipalidad, hay una referencia explícita a la
participación. Aquí, la interacción con la ciudadanía se estipula, en primera
instancia, a través de cuatro formas no digitalizadas de participación: centros de
participación ciudadana, audiencias públicas, centros vecinales y juntas de
participación vecinal. Sin embargo, la participación en el portal está prevista en
una pestaña titulada “participación ciudadana” y se centra en la posibilidad de
sugerir ideas a través de la plataforma a partir de distintos ejes preestablecidos
(Córdoba Sustentable, Córdoba Competitiva, Córdoba Equitativa e Inclusiva,
Desarrollo Sustentable). A la par, se plantea como una posibilidad de participación
o colaboración, la utilización de
Otro de los núcleos problemáticos de los sitios de GA es el grado de manipulación de datos, o los criterios de selección, que presentan los gobiernos “abiertos” en sus respectivos desarrollos. Los portales ofrecen algunos criterios de evaluación de las obras -o políticas públicas- que desarrollan las propias gestiones estatales, pero existe una clara diferencia. El Portal de la Ciudad contó con actualizaciones permanentes en torno al avance en la implementación de las políticas, ordenadas en torno de las “metas” y sus “indicadores” estipulados normativamente a partir del Plan de Metas de gobierno.
Sin embargo, en el caso municipal, las metas evaluadas en cuanto a su estado de ejecución (no iniciada; en curso; meta alcanzada; meta superada) carecen de referencias para ser contrastadas, y hacen que la información del detalle sobre el grado de avance quede centralizada en los funcionarios que operan el sitio. Este es un punto interesante para nuestro análisis, debido a que el portal se presenta como vidriera de las acciones estatales ya realizadas o emprendidas.
Esto significa una diferencia respecto al portal provincial, que solo presenta grandes objetivos de la gestión sin valoración alguna del grado de avance (recordemos: los 17 ODS y 169 metas estipuladas por la Organización de las Naciones Unidas). Es decir, Gestión Abierta no está diseñada para informar el estado de avance de las obras o de las políticas; de tal manera que no se puede tener un seguimiento en tiempo real de esas acciones, como sí pretendía posibilitarlo la versión municipal.
En ambos casos, parecería que la publicación de datos tiende a lograr visualizaciones
significativas para la construcción de consensos sobre decisiones políticas ya
tomadas, antes que formas de co-participación ciudadana. De allí que en el diseño y
desarrollo de contenidos resulte desde el aspecto semántico más importante la idea
de transparencia que a la de participación o colaboración (ver
Presentación de ideas en ejes prefijados Participación enfocada a mejorar el sitio
mediante el acceso a Fuente: elaboración propia con datos de Portal de la Ciudad y Gestión
Abierta (2016-2019).
No iniciada En curso Meta alcanzada Meta
superada
Sin criterios
Datos abiertos
Datos abiertos
Permite:
Solo permite descargas bases de datos con código
abierto. No permite colaboración
Sí
No
Personalización de cada funcionario y detalle de
las DDJJ
Despersonalización de los funcionarios. No se
presentan DDJJ
Público en general: “Vecino”
Público especializado/Ciudadano informado
En tanto a los principales actores políticos de cada gestión, podemos notar una gran diferencia. El sitio de la provincia se caracteriza por una marcada despersonalización de los actores involucrados; podemos ver una alusión constante al gobierno y su modo de gestión, o a la ONU como insignia de los ODS. Sin embargo, no existe mención explícita a los funcionarios provinciales, ni siquiera del gobernador. En cambio, el Portal de la Ciudad cuenta con una pestaña llamada funcionarios municipales que detalla un organigrama de gestión; además de que el modo en que se presentan los funcionarios abona la idea de acercamiento con la sociedad, mostrándolos en su faceta más informal.
En este punto, se presentan datos como su
Por ejemplo, dentro de este tipo de informaciones, en el caso del intendente se menciona:
Soy cordobés y estoy casado con Melisa, con quien tenemos 3 hijos: Juana,
Bautista y Pedro Mestre. Me gusta el fútbol y soy hincha de Talleres. Tengo 44
años y soy Abogado, recibido en la Universidad Nacional de Córdoba. Me
especialicé en Derecho de la Regulación de los Servicios Públicos en la
Universidad Austral de Buenos Aires y realicé el Curso Superior en Comercio
Internacional en el Instituto de Formación Empresarial de Madrid, España (
Finalmente, advertimos que una pieza comunicacional en la era de la sofisticación de la escucha, a través del MP, se caracteriza por un alto grado de complejidad en la definición del público de referencia. Mientras el portal de la municipalidad busca interpelar a un público general, el provincial apela a un público con más competencias en el conocimiento de la gestión pública. En el municipio, el sitio está dirigido a un público no especializado, y en una lectura literal del contenido vemos que hay referencias del tipo “Hola vecino”. En Gestión Abierta, por su parte, encontramos mayores niveles de sofisticación en la presentación de las propuestas y una apelación discursiva en torno a la ONU que, como señalamos, lo aleja de los problemas públicos cotidianos. El tamiz del desarrollo o lo sustentable lo ubican representando una agenda internacional vinculada a demandas ciudadanas con altos niveles de información y pretensiones puntuales en el campo político.
En el artículo expusimos algunos de los resultados preliminares referidos a las estrategias comunicacionales del gobierno abierto por parte de dos instancias subnacionales. Para conocer los alcances de estas iniciativas hemos seleccionado dos portales: el Portal de la Ciudad de la ciudad Córdoba y Gestión Abierta del gobierno de la provincia de Córdoba. En esta oportunidad, consideramos aspectos significativos desde el punto de vista cualitativo que comparan los procesos de implementación de los portales. Para ello, identificamos la dimensión contextual, como explicación heterodoxa a la adopción del GA por parte de niveles subnacionales, y deja de lado variables demográficas o intrínsecamente institucionalistas que predominan en otros estudios.
En este sentido, focalizamos en el análisis de lógicas de diferenciación materializadas en el contenido del GA, cuando se trata de gestiones cuyas propuestas políticas compiten en un mismo distrito electoral. Más que buscar representatividad o cuantificación de los procesos de institucionalización del GA, procuramos construir un canal comunicacional desde donde articulamos una mirada sociológica, relacional y crítica de los procesos de tecnologización observados. En este marco, la dicotomía conceptual, construida al enfrentar las nociones de CG y MP, resulta muy productiva en el análisis empírico de los portales gubernamentales.
En ese horizonte analítico, evidenciamos que en ambos sitios las maneras institucionalizadas de la CG se solapan y difuminan dentro de una estructura enunciativa, dependiente de contextos políticos, actores externos y, especialmente, recursos comunicacionales basados en técnicas de MP. Su implementación se corresponde con un proceso altamente profesionalizado (gurús, técnicos, publicistas, etcétera) a partir del cual los gobiernos construyen la imagen de su gestión y la de sus funcionarios, más que avanzar en la incorporación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones.
En tal sentido, los casos que analizamos dan cuenta de cómo la información y los datos brindados en los portales de GA refuerzan los ejes estructurantes de los modos de hacer política local, por sobre la apuesta por procesos de democratización o la garantía del derecho de AIP. Por un lado, la estrategia comunicacional del portal municipal de Córdoba busca visualizaciones significativas que apelan a interlocutores familiarizados con el uso de plataformas virtuales. Por el otro, la estrategia comunicacional del gobierno de la provincia desde gestión abierta, responde a un modelo liberal sobre la información pública, que obtura la asociación estipulada entre GA y participación ciudadana. En ambos, los novedosos portales de GA se han convertido más en “mitos” de gestión que en propuestas fundadas en la participación ciudadana.
El resultado del análisis nos arroja una estrategia de análisis sobre los diversos usos del portal de GA: desde un organizador desanclado de información hasta una herramienta para la administración de los conflictos en la medida en que el portal adquiere presencia en la dinámica política local. En efecto, advertimos que, con base en estos criterios instrumentales, en los dispositivos del GA se suspende la argumentación estatal sobre criterios de justicia que orientan las políticas y la administración de fondos públicos.
El GA se presenta como una materialidad tecnológica que sintetiza un modo de gestionar desde los gobiernos, sumamente coherente, con un estado de las cosas tecnocrático y liberal, que con matices adquirió auge desde los años noventa hasta el presente.
Finalmente, los resultados alcanzados permiten postular que los análisis de procesos de democratización en torno al GA no pueden ser obtenidos simplemente desde un punto de vista cuantitativo, sino que deben de buscarse a través de la construcción siempre contextual o relacional de los modos locales de hacer política. Esta constatación nos aleja de las posturas celebratorias sobre estos repertorios tecnológicos, que los ubican como un modelo rupturista e innovador de las democracias del siglo XXI y le atribuyen enormes bondades para la discusión en la escena política.
En síntesis, GA es una propuesta que debiera transversalizar todas las áreas de gestión en tanto paradigma asociado a la democracia digital, pues el hecho de reducirlo a un portal debilita su potencial transformador y democratizador. Es decir, no se trata simplemente de implementar un sitio con diversos niveles de disponibilidad de la información pública, sino de involucrar al ciudadano en la gestión de gobierno. Las apuestas a considerarlos como propulsores de la transparencia y la participación mediada digitalmente solo han logrado un uso fetichizado o meramente retórico del gobierno abierto en la realidad social.
La ciudad de Córdoba es la capital de la provincia (del mismo nombre) y es la segunda en cantidad de habitantes de Argentina, más de un 1 300 000 (INDEC, 2010), que representa el 40% de la población provincial. En el período considerado, la ciudad estaba gobernada por el partido Unión Cívica Radical. El intendente era Ramón J. Mestre, que ejerció el poder en el ejecutivo municipal desde 2011. A partir de 2015, en alianza con el Partido PRO (Propuesta Republicana), accede a su segundo mandato. A nivel nacional, el PRO ganó las elecciones ese mismo año, también a partir de una alianza que llevó a Mauricio Macri a la presidencia de la nación.
La provincia de Córdoba está ubicada en la región central de Argentina, y para el último censo nacional (INDEC, 2010) contaba con más de tres millones y medio de habitantes. Es el segundo distrito electoral más importante de las 23 provincias argentinas. Para el período considerado, la provincia estaba gobernada por la Alianza Hacemos Por Córdoba y el gobernador Juan Schiaretti, del Partido Justicialista, ejercía la titularidad del ejecutivo provincial desde 2015.
La Red Ciudadana Nuestra Córdoba nació en 2009 con la participación de diferentes organizaciones de Córdoba: universidades, centros de investigación, colegios profesionales, fundaciones, empresas y ciudadanos.
El inicio de la Alianza para el Gobierno Abierto se dio en la cumbre llevada a cabo en París en 2016, la cual reunió a 3 000 representantes de 70 países, de todos los continentes. Argentina integra dicho organismo desde 2012.
A modo de conclusión, la Red Ciudadana publicó el siguiente informe a propósito de las consultas sobre GA a los candidatos a intendente de la ciudad de Córdoba: “A pesar de los discursos en favor de la participación y el acceso a la información pública, el Gobierno Abierto mayoritariamente no integra la agenda de propuestas -con excepción de la UCR-. Ninguna fuerza apoya la sanción de una ordenanza que lo regule y casi ninguna asume una meta de 100% de respuesta a los pedidos de información. Solo Encuentro Vecinal coincide en proponer que el 100% de las solicitudes y sus respuestas (plazos, tipo y contenido de respuesta) estén registradas y difundidas periódicamente en el sitio web municipal. Por otra parte, ninguno asume como meta la publicación de los indicadores de responsabilidad fiscal prescritos por ley” (Red Ciudadana Nuestra Córdoba, 2019, p. 6). [/doc]
CÓMO CITAR ESTE ARTÍCULO: Cazzolli, A.; Echavarría, C. y Quevedo, C. (2020).
Estrategias comunicacionales a partir de dispositivos de gobierno abierto en la
provincia de Córdoba (Argentina).